美国Facebook Libra方案高调亮相但未获监管认可，中国央行数字货币低调发展五年已接近推出。金融监管在面对科技创新力量时如何主动作为，争取主动权，成为新时代的课题。
本刊记者 魏枫凌／文
商业机构近年来主导了“加密数字货币”的发行，例如炒得很热的比特币，但实际上并没有成为真正通行的货币。因为这类所谓“货币”的价格不断波动，人们普遍认为这是一类数字资产，或者是一个数字商品。在中国，人民银行明令禁止中国所有银行与金融机构从事任何与比特币相关的交易。
但是美国Facebook计划发行的数字货币Libra却令人耳目一新，其与篮子货币挂钩的相对更稳定特征显著区别于比特币等虚拟币。但Libra的方案在美国还是遭到了政府部门的批评。而在中国，人民银行也正在研究并可以很快推出中国官方的数字货币DC/EP。
在8月10日中国金融四十人伊春论坛上，数位具有丰富监管部门工作经验的论坛成员纷纷表示，对数字货币既要持有开放的态度积极探索，同时也要主动作为扎牢监管的篱笆。
Libra若推出将挑战中国外汇管理政策框架
中国银联董事长卲伏军此前任职人民银行办公厅主任，曾经参与了发行人民银行数字货币最早期的探讨。他认为，一方面科技公司和庞大网络优势产生协调效应，有可能会对现有的金融体系的运行和监管提出新的挑战；另一方面，也是因为Libra的目标是打造超主权的货币，并且设计了锚定一篮子货币作为基础。“目前来看，Libra的应用场景可能还是聚焦在跨境支付。”
国家外汇局总会计师孙天琦认为，Libra会对外汇管理和跨境资金流动的影响，具体体现在六个方面。
一是Libra可能会挑战中国现行外汇管理的政策框架。对资本项目完全可兑换、汇率完全市场化的国家而言，资金跨境可以无因划转，只要遵循“三反”的要求。但在中国，基于资本项目开放的进程和汇率市场化的进程，当前外汇管理的一个基础的要求是强调外汇交易要有真实的交易背景，要审核交易的真实性，也就是说资金跨境不能无因划转。目前商业银行负责在一线对交易真实性进行审核。
孙天琦认为，从Libra公布的技术特点看，Libra是C2C的，谁来落实对交易的跨境交易真实性的审核是摆在监管部门面前的一个问题。此外，从技术上，如何在数字环境下区分交易是境内交易还是跨境交易，是发生在境内主体之间还是境内主体和境外主体之间，也是一个新的课题。
二是非法跨境资本流动可能增加。孙天琦认为，借助于Libra这样的数字货币，地下钱庄可能会如虎添翼。
三是Libra可能会强化美元的统治地位，且不排除中国部分境内交易Libra化。在孙天琦看来，Libra化本质上就是美元化。中国国内法定的计价结算货币是人民币，但是如果说中国境内允许或者是无法完全禁止Libra在交易当中的计价结算，那么在数字环境下一部分境内交易可能不可避免会Libra化，这一现象客观上就是美元化。
而从国际视角来看，如果Libra广泛使用，由此产生的第四个问题就是挤压人民币国际化的空间。
孙天琦进一步指出，Libra还可能会扩展美国长臂管辖的范围。从Libra的储备金看，50%是美元。因此，根据美国长臂管辖“最小限度联系”的原则，可以推测所有使用Libra进行交易的实体和个人必会被纳入美国长臂管辖范围。“简单来说，如果现在的交易用的是欧元，和美元没关系，美国长臂管辖则管不上，如果欧元这部分交易改用Libra，那么,美国的长臂管辖马上可以覆盖。”孙天琦说。
最后，孙天琦认为，数字货币可能会在跨境业务中具有现实的生存空间，就是侨汇。
G20和世界银行在2010年左右做过调研，全球侨汇规模每年5000亿-6000亿美元，成本高达12%，非正规渠道的侨汇成本更是高达30%。2011年G20提出到2014年要把全球侨汇成本从10%降到5%。联合国还规划到2030年要把全球侨汇成本降到3%。但是到2019年二季度末，全球侨汇成本只降到了6.84%。“如果侨汇成本降下来，就相当于国际援助。要从现有银行体系达到这一目标，难度很大，这个难度不是技术原因造成的，而是管制原因造成的。现有银行技术、汇款机制可能无法突破外汇等管制。而按照Libra所描述它的技术特点，或许它可以冲破这个外汇管制，发挥出它成本低、时间短、效率高、覆盖面更广的特点。”但这其中涉及复杂的落地网络问题。
关于Libra宣称比值稳定的特征，在人民银行支付结算司副司长穆长春看来其实也有问题。“虽然Libra是用所谓的100%的储备资产抵押，但是它并没有把自己限定于M0，可能会出现Libra进入信贷市场产生货币派生和货币乘数，这就有可能引起货币超发。”
央行数字货币PK商业数字货币
卲伏军认为，从商业数字货币角度来看，目前的这些方案在卲伏军看来依旧是代币，也存在一些困难和问题使其难以真正作为货币存在。
“首当其冲的就是信任的问题。” 价值稳定是货币被接受并普遍流通的前提。卲伏军表示，目前商业数字货币的发行主体，如果作为商业联盟，发币的原则和基础都是商业信任，缺少稳定透明的运行机制，是不是存在超发，是不是存在不足值的发行，本身兑付的流动性怎么样，储备资金是不是挪用，这些问题确实还是一个疑问，也存在一些风险。
再从技术管控的风险来看，诸如区块链这样的技术，除了在高频交易处理与快速响应的效力等瓶颈以外，商业数字货币涉及亿万客户信息和隐私保护，同时，商业货币的匿名性对反洗钱反恐融资监管方面提出挑战。
卲伏军进一步表示，大型科技平台发展令产融结合和垄断的风险滋生。这些巨头公司的业务范围不断扩展，在提高效率的同时，也导致出现新的垄断。
他最后强调，作为官方还应担忧商业机构发行数字货币带来的货币政策与外汇管理的风险问题。这是因为，当商业数字货币出现以后，一旦它的跨国运营影响各国法定货币的流动性，影响非储备货币国家的货币主权问题，也有可能导致弱势国家资金流失，并导致反洗钱等等措施失效。一旦货币政策失灵，对货币运行体系带来的影响和风险也是很大的。
“基于国家货币论的角度来看，未来数字货币的发展，既是出于希望也是最大的可能性的，还是基于国家信用的央行发行的法定数字货币，并且未来如果发行，将会产生很大的积极影响。”卲伏军强调。
首先，央行数字货币提升对货币运行监控的效率，丰富货币政策的手段。现在的货币发行方式，因为发行以后对货币流通缺少有效的实时的监控手段，基本是通过统计和估算。卲伏军指出，央行数字货币发行将使货币创造、计账、流动等数据实时采集成为可能，并在数据脱敏以后，通过大数据等技术手段进行深入分析，为货币的投放、货币政策的制定与实施提供有益的参考，并且为经济调控提供有益的手段。同时，央行数字货币也能够有效地在反洗钱、反恐融资方面提供一些帮助。
在卲伏军看来，央行数字货币还有利于提升交易流程的智能化水平。这是因为法定数字货币不仅仅是货币数字化，它还能够通过与智能技术的结合，通过智能合约的设计，较好地解决交易双方信任问题以及信息流与资金流同步的问题。这个优势能够大幅度简化传统金融机构间比较复杂的交易流程。
此外，卲伏军还指出，央行数字货币可以切实提升支付特别是跨境支付的效率，建立开放的支付环境。从货币最基础的支付功能来看，通过运用法定的数字货币，可以使法定货币的流通的网络极大地扁平化，实现支付系统底层全面的互联互通，大幅度减少兑换的环节，提高跨境资金的流动性，解决传统的跨境汇兑在链条长、到账慢、效率低等等方面的问题。
但卲伏军也表示，从央行法定数字货币发展来看，受制于当前技术水平，还难以实现对海量的货币实时数据采集、监控和分析，也难以开展高效精准的可编程的操作。其次，各国的货币政策、汇率政策协同，在现在汇率形势下就是一个难题，法定数字货币运用以后，协调的难度会更大。再者，从顶层设计来看，法定数字货币将对各类金融业务、金融服务的底层运作逻辑产生深刻而巨大的影响。“它在金融体系的全面应用基础准备目前来说还是严重不足。既缺乏相应的底层运作规范，也缺乏相应的监管机制。比如说是不是匿名，是不是计息等等这些基础问题确实还在探讨当中。”卲伏军说。
监管应理念开放，原则坚定
在孙天琦看来，基于中国现在的资本项目可兑换进程和汇率市场化进程，像Libra这类可以自由跨境流动的数字货币必须视作外币，纳入中国外汇管理整体框架。
因此，在外汇管理框架下，孙天琦提出了三条监管措施的建议：“首先，Libra和人民币之间的兑换必须符合结售汇规定；其次，以Libra为媒介的跨境收支交易必须要有真实的交易背景；再次，可用于中国已承诺的完全可兑换的经常项目下货物贸易和服务贸易等交易，以及资本项下已经开放的交易，同时必须遵守现行外汇管理规定。”他进一步指出，技术上面临的课题则是，如何实现；BOP统计、数据采集如何跟上。“在现行中国外汇管理框架下，如果做不到以上几点，我个人建议禁止使用Libra。”
目前，除国家另有规定极少数情况外，中国境内必须以人民币计价结算，孙天琦认为这一规定也应扩展至包括数字环境下的境内交易的计价结算，以防止在数字环境下境内交易的Libra化或者是美元化。
孙天琦强调，跨境金融服务必须持牌经营，且金融牌照必须要有国界。而从一线实际工作接触的各类非法跨境交易的各种类型看，现有的、非数字货币环境下，跨境金融服务已经给监管提出了越来越大的挑战。
数字环境下，这种挑战将更加明显。“比如，一个机构拿到境外牌照，在境外建一个数字平台，在中国境内不拿金融牌照，然后就为中国境内提供跨境交付模式的金融服务。
实践中，已经有此类提供跨境证券服务的公司在境外上市，还有专门提供此类跨境保险服务的公司在筹划境外上市。”他进一步指出，还要防范出现基于数字平台、拿到境外赌博金融牌照、没有拿到境内金融牌照、专门给境内提供服务的“金融圈”或者“金融带”。
针对上述商业数字货币带来的挑战，孙天琦指出，对监管者而言，首要原则是一定要强调持牌经营，牌照要有国界，现实当中中国在这一方面还有待反思和改进。第二，监管理念一定要变。孙天琦对“过去不管，所以现在不管，先看看”以及“牌照不是我发的，所以我不管”这种监管理念持反对态度。他认为，这种思想是导致目前金融乱象的原因之一，不能再让其成为跨境交付模式下、基于数字平台的跨境金融服务乱象的推手。“功能监管一定要落地。”
中国数字货币“国家队”将登场
应对Libra的潜在负面影响，孙天琦认为，除了监管部门严守底线之外，更重要的是推进金融业改革开放。“Libra与法定货币在国际上的竞争，谁的市场份额大，最终决定权在市场，起决定作用是各个国家的政治、经济、军事、文化等等的综合实力。监管部门一厢情愿要限定它，估计是很难起作用的。”
“我们面临的那些非法跨境金融服务，从另一方面看，也可以认为是金融管制的结果。由于管制才出现了黑市和非正规渠道。Libra或许会成为促进改革开放的一股新的推动力。设想一下，当中国的资本市场完全开放，汇率完全由市场决定，当我们有了充分的‘四个自信’，有信心相信全球市场会选择人民币的时候，我们可能就不会担心全球的数字货币问题了。”孙天琦说。
相比于商业机构发行数字货币，中国早已经启动了官方版的数字货币研究，并且推出在望。
据穆长春介绍，人民银行数字货币DC/EP的研究始于2014年。“从2018年开始，数字货币研究所的相关人员（工作状态）就已经是‘996’了，做相关系统开发，央行数字货币现在可以说是呼之欲出了。”
出于利用现有资源、调动商业银行积极性、避免金融脱媒、提升数字货币的接受程度等因素的考虑，人民银行构建了包含人民银行和商业银行在内的数字货币双重投放体系。人民银行先把数字货币兑换给银行或者是其他运营机构，再由这些机构兑换给公众央行负责对整个系统进行监管，并且制定数字货币的发行和流通政策；在央行的授权下，商业银行与央行基于区块链共建一个实时的计算系统，通过商业银行向央行缴存准备金获得数字货币发行权，从而把数字货币推向市场流通。
对于公众对于数字货币可能会对货币政策产生影响的担心，穆长春表示，双层运营体系不会改变流通中货币债权债务关系，为了保证央行数字货币不超发，商业机构向央行全额、100%缴纳准备金，央行的数字货币依然是中央银行负债，由中央银行信用担保，具有无限法偿性。另外，双层运营体系不会改变现有货币投放体系和二元账户结构，不会对商业银行存款货币形成竞争。“由于不影响现有货币政策传导机制，也不会强化压力环境下的顺周期效应，这样就不会对实体经济产生负面影响。”
此外，人民银行采取双层体系发放兑换央行法定数字货币还有一个考虑是这样做有利于抑制公众对于加密资产的需求，巩固中国国家货币主权。
在上述央行、商业银行双层投放体系下的一种情形下，如果区块链覆盖数字货币的发行以及流通的全过程，相当于登记区块链的发行信息、流通信息。卲伏军对此解释说，对最终使用者来说，数字货币交易还是点对点的交易过程。最终使用者发出数字货币交易请求之后，直接由区块链当中的区块链网络相关的节点进行交易验证以及交易记录，整个交易的转结是由区块链网络协议直接完成。“在这种情形下，转结清算机构将会被边缘化。”
卲伏军继续介绍称，在双层投放体系的另一种情形下，各家代理发行机构发行数字货币是有自己的标识的，支付清算机构对现有的网络进行改造来支持数字货币的转结清算，通过央行缴准备金获得数字货币的发行量，发行的数字货币成为代理投放机构的负债，各个代理发行机构就需要对这些数字货币有一个标识。这种情况类似于现有的银行账户体系当中多了一个数字货币的账户，就需要建立一个连接各家银行数字货币支付转结的区块链网络，这个时候数字货币账户发生跨行交易，支付清算机构就可以对发行机构最终使用者结算金额进行记录。“这个时候转结清算机构能够发挥作用，在里面找到角色。”
“中国已经建立了一个大小额、超级网银等等覆盖全境外资金结算清算系统，移动网络发展也很快。从我们这个角度来讲，数字货币的建设还是要高度重视发挥现有的支付清算机构的作用。”卲伏军建议称。
对于数字货币的技术路线，穆长春则表示，从人民银行角度来讲，从来没有预设过技术路线。“并不一定是区块链，任何技术路线都是可以的，我们可以称它为长期演进技术（Long Term Evolution）。无论你是区块链还是集中账户体系，是电子支付还是所谓的移动货币，采取任何一种技术路线央行都可以适应。当然，商业机构的技术路线要符合我们的门槛，比如因为是针对零售，至少要满足高并发需求，至少达到30万笔/秒。如果只能达到Libra的标准，那么就只能用于国际汇兑。
法定数字货币替代现钞，坚持央行中心化管理
穆长春强调，在双层运营体系安排下，人民银行DC/EP一定要坚持中心化的管理模式，而不能引入加密资产去中心化的自然属性。
首先，央行数字货币仍然是中央银行对社会公众的负债。这种债权债务关系并没有随着货币形态变化而改变。因此，仍然要保证央行在投放过程中的中心地位。
其次，为了保证并加强人民银行的宏观审慎和货币调控职能，需要继续坚持中心化的管理模式。
穆长春进一步指出，双层投放架构的第二层是指定运营机构来进行货币的兑换，因此要进行中心化的管理，避免指定运营机构货币超发。
最后，因为在整个兑换过程中二元账户体系并没有改变，货币政策传导方式也保持不变，这也需要保持央行中心管理的地位。
中心化的管理方式与电子支付工具是不同的。“从宏观经济角度来讲，电子支付工具资金转移必须通过传统银行账户才能完成，采取的是账户紧耦合的方式。”穆长春解释说，“而对于央行数字货币来说是账户松耦合，即脱离传统银行账户实现价值转移，使交易环节对账户依赖程度大为降低。”在这样的松耦合方式下，央行数字货币既可以像现金一样易于流通，有利于人民币的流通和国际化，同时又可以实现可控匿名，在保证交易双方是匿名的同时保证“三反”（反洗钱、反恐怖融资、反逃税），在便利与合规之间取得平衡。对此穆长春特别强调，由于央行数字货币是M0的替代，应该遵守现行的所有关于现钞管理和反洗钱、反恐融资等规定，商业机构对央行数字货币大额及可疑交易应向人民银行报告。
现阶段的央行数字货币设计注重对M0的替代，而不是对M1、M2的替代。这是因为M1、M2本来就是基于现有的商业银行账户体系，所以没有再用数字货币进行数字化的必要。另外，支持M1和M2流转的银行间支付清算系统、商业银行行内系统以及非银行支付机构的各类网络支付手段等日益高效，能够满足中国经济发展的需要。
“相比之下，现有的M0（纸钞和硬币）容易匿名伪造，存在用于洗钱、恐怖融资等的风险。另外电子支付工具，比如银行卡和互联网支付，基于现有银行账户紧耦合的模式，公众对匿名支付的需求又不能完全满足。所以电子支付工具无法完全替代M0。特别是在账户服务和通信网络覆盖不佳的地区，民众对于现钞依赖程度还是比较高的。”穆长春解释指出。“所以，央行DC/EP的设计既保持了现钞的属性和主要特征，也满足了便携和匿名的需求，是替代现钞比较好的工具。”为了引导央行数字货币用于小额零售场景，避免对存款产生挤出效应，避免套利和压力环境下的顺周期效应，穆长春认为，可以根据不同级别钱包设定交易限额和余额限额，并增加一些兑换的成本和摩擦。
据穆长春介绍，央行数字货币是可以加载智能合约的。然而，正是由于央行数字货币依然是具有无限法偿特性的货币，是对M0的替代，它所具有交易媒介、价值储藏、计账单位等货币职能决定了其如果加载超出其货币职能的智能合约，就会使其退化成有价票证，降低可使用程度，会对人民币国际化产生不利影响。因此，人民银行会加载有利于货币职能的智能合约，但对于超过货币职能的智能合约还是会保持比较审慎的态度。
